当前位置:首页 > 信息公开 > 政策解读
“小金库”专项整治工作政策制度解答
信息来源: | 发布时间:2016-06-17 | 点击:5041

一、“小金库”的定义

“小金库”是民间俗语。反映国家的政治经济生活的一种现象,始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”,而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。

 《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(中办发〔201318号)将“小金库”定义为:凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金均属“小金库”。

认定是否属于“小金库”,关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看,许多财政违法行为,其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支;超范围、超标准发放奖金、津贴;公款旅游;请客、送礼等,但只要是在国家规定的账簿内登记、核算,就不能认定为“小金库”,只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度进行处理、处罚。

 

二、“小金库”专项整治的范围

《蚌埠市深入开展“小金库”专项整治工作方案》(以下简称工作方案)明确指出,按照行政隶属关系,市直各机关、事业单位(以下简称市直各单位),包括所属的事业单位、社会团体和企业(不含“市属企业”)等,均纳入此次专项整治范围。各县、区直机关、事业单位,包括所属的事业单位、社会团体和企业(不含“县区属企业”)等,均纳入此次专项整治范围。

   

三、“小金库”专项整治的内容

根据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》(监察部令第19号),截至《“小金库”清理检查情况承诺书》(以下简称承诺书)和《“小金库”专项整治自查自纠情况统计表》(以下简称统计表)填报日,省直各部门违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各类资金(含有价证券)及其形成的资产,均纳入整治内容。

“小金库”专项整治的具体内容包括:

一是违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;

二是用资产处置、出租收入设立“小金库”;

三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;

四是经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”;

五是虚列支出转出资金设立“小金库”;

六是以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;

七是上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”;

八是其他违法违规违纪设立的“小金库”。

四、“小金库”的资金来源

“小金库”资金(资产)来源众多。机关、事业单位“小金库”资金来源主要包括:

一是财政拨款;

二是政府性基金收入;

三是专项收入;

四是行政事业性收费收入;

五是罚没收入;

六是国有资本经营收入;

七是国有资源(资产)有偿使用收入;

八是资产处置收入;

九是资产出租收入;

十是经营收入;

十一是利息收入;

十二是捐赠收入;

十三是附属单位上缴收入;

十四是其他收入。

 

五、“小金库”资金的使用方向

“小金库”资金的使用五花八门,违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。但概括起来说,“小金库”资金的使用方向主要有:

一是弥补经费,其中有的是弥补正常经费的不足,但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足;

二是购建资产;

三是发放奖金、津补贴、福利等;

四是接待宴请、公款旅游;

五是礼品礼金支出;

六是私分

七是其他支出。

 

六、“小金库”的存在形态

从实际情况来看,“小金库”存在形态十分繁杂,具体来说:

(一)现金形态

现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是:金额相对于银行存款较小,支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里,主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去,最为方便、快捷。表现为:一是收入不入账,保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据,将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账,或利用一些个人交款后索取发票的意识不强,收款单位以各种借口不开发票,将其收入隐藏形成 “小金库”资金。二是采用虚列支出的方法,套取现金。如:以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额,将差额部分单独存放,形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。

(二)银行存款形态

银行存款形态的“小金库”,是当前小金库的主要形态,金额往往较大,支配权层级相对现金形式来说一般要高些,主要由单位或部门支配,一般挂靠于二级单位或关联单位,部分甚至以个人存款形式存在。如:将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户,将其成为私设“小金库”的“避风港”;通过下属单位或关联单位走账,将收入存放在账外单独设立的账户;通过收入转移、将资金直接存入个人账户,躲避日常监管等。

(三)有价证券形态

有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物,而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。

(四)固定资产形态

固定资产形式的“小金库”,多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映,为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础,多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的,也有利用特殊资源与其他单位合作获取的,还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类:一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产;二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段,让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等,挂靠在外单位,在本单位不但不入账,就连账外账也没有,表面上可能表现为某种借用关系。例如,不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租,收取租金收入。有的单位仅将部分收入纳入账内,搞“阴阳合同”,有的单位则直接在承租方消费,以支抵收,收支均不入账。

(五)股权和债权形态

这里的股权与债权主要是指部门或单位与关联单位之间股权、债权关系,不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现,甚至是一种口头上的承诺。其来源,可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系,没有在账上反映,形成账外“小金库”;也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”,成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐蔽性较强,只有经办人和部门(单位)领导等少数几个人知道,有的单位只有一人知道。

 

七、“小金库”的基本特点及发展趋势

 根据工作实践,“小金库”大体呈现出以下基本特点:一是资金来源是公用的;二是形成方式是隐蔽的;三是使用性质是违法的。

   “小金库”的发展趋势之一是资金来源更加繁杂,方式更加隐蔽。一是资金来源除了乱收乱罚,截留、挤占、挪用、转移合法收入,收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外,又出现了虚列支出,虚报冒领套取财政资金等手段。二是表现形式除了以现金形式由相关人员保管或以个人名义公款私存外,又出现了向下属或关联单位转移设置的方式。三是小金库多用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”,而且相当一部分用于满足个别人的利益,进行送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。

 “小金库”的发展趋势之二是性质认定出现一些模糊地带。随着谋利行为以各种新的形式,甚至是合法、合理的面目出现,给准确认定“小金库”性质增加了难度,出现了一些模糊地带。比如:过去,“小金库”的重要来源之一是国有资产的出租、出借收入,而现在经常有利用破产、兼并、改制时机,甚至运用假破产、假兼并、假改制,大规模地侵吞国有资产。比如:过去,“小金库”的主要用途是用于发放奖金、补贴,且只能暗箱操作,而现在,一些单位和负责人利用政策、制度的缺失,明目张胆地发放巨额工资、奖金补贴等。

 

八、关于自查自纠阶段相关工作要点

为切实做好“小金库”自查自纠工作,必须重点把握的政策规定主要有五点:

一是自查面必须达到100%按照全面核查、不留死角的原则,全面梳理本部门应纳入“小金库”专项整治的具体单位,深入查找预算、资产、政府采购、财务管理等方面存在的隐患和漏洞,切实做到核查单位全覆盖、核查内容无空白。

二是切实落实责任追究制。实施方案强调责任追究制,单位负责人是“小金库”自查自纠的第一责任人,对自查自纠情况负完全责任。在实施方案中进一步明确:各单位填报的承诺书和统计表除了加盖公章外,单位负责人要签字确认,要对报表的内容负责。

三是关于内部自查的问题。各部门(单位)对其所属单位进行的内部检查,视同自查。其目的是为了尽量把问题解决在自查自纠阶段。

四是对已查处问题的相关规定。在本次专项整治时限内,已经巡视、审计、财政、内部检查,下达了处理决定,并已经在实施方案下发前纠正、落实的,可以不在本次自查自纠报表中体现,但相关内容要在自查自纠报告中体现。

五是自查自纠整改落实政策问题。对于自查发现的“小金库”,各部门(单位)要严格按照有关规定和要求,如数转入符合规定的单位账簿,依法进行财务、税务等相关处理。其中,自查发现的账外资金,要将发现的资金全额转入单位符合规定的银行账户,并按规定在单位法定账册内核算;自查发现的账外固定资产,要按取得时的原值登记单位固定资产,并按相应规定申报审批、进行账务处理;涉及应上缴财政、税务的,按规定方式和程序领取缴款书或到有关机关申报缴纳。

 

九、关于公示承诺阶段相关工作要点

公示承诺既是此次“小金库”专项整治工作的亮点,也是做好“小金库”专项整治工作的关键点。通过公示承诺既可以保证单位职工的知情权,又可以督促单位认真做好“小金库”的自查自纠工作。各单位要根据《安徽省政府信息公开办法》(省政府令第256号)和行政事业单位财务公开有关规定切实做好公示承诺工作。一是公示内容。本单位“小金库”自查自纠阶段填报的工作总结、承诺书和统计表均应公示。需要说明的是,各单位不得对承诺书和统计表的格式和内容做任何修改,若自查“小金库”为“零”,也应填写承诺书、统计表并予以公示。二是公示的方式。本着醒目、易查、便于群众了解和监督的原则,采取部门网站公开、楼道公开、窗口公开、橱窗公开、会议公开等灵活多样的形式予以公开公示。三是公示时间。在615日至25日期间公示,公示时间应不少于7天。四是公示阶段发现问题的处理。在公示阶段,对群众反映和举报的相关线索,要一查到底,依法依规整改处理到位。

 

十、关于重点检查阶段相关工作要点

重点检查是搞好专项整治的关键环节,应重点把握以下几点:

一是关于重点检查的对象。实施方案规定重点检查的对象包括:有群众举报的单位;以前巡察、财政和审计监督检查中发现存在“小金库”尚未整改落实的单位;“小金库”问题频发和易发的单位。

“小金库”问题频发和易发的单位主要有:

1.执收、执罚权相对集中的部门和单位;

2.教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位;

3.宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与市直机关、市属事业单位有隶属关系的单位;

二是关于和其他专项检查相结合的问题。此次“小金库”专项整治工作要与规范津贴补贴、规范行政事业单位经营性资产管理、节约和控制行政成本支出、加强银行账户监管,以及行政事业单位发票管理等工作相结合,也要与巡察、财政监管、审计监督、税务稽查等日常监管工作相结合。

三是关于整改落实的相关政策问题。整改落实是这次专项整治工作的关键环节,结合法津、法规的有关规定,主要有以下几点原则:

1.将“小金库”的资金或资产纳入国家规定的账簿内,统一登记和核算。

2.有的财政性资金,该缴入国库的缴入国库,该上交财政专户的上交财政专户。

3.将“小金库”资金发放给个人部分,该追缴的追缴,该退还的退还。

4.“小金库”凡涉及税务问题,按税法的有关规定移交税务机关进行处理。

5.设立“小金库”涉嫌犯罪的,按规定移送司法机关处理。

 

十一、关于“小金库”举报问题

通过市政府门户网站和市财政局门户网站向社会发布“小金库”专项整治举报电话和邮箱,受理社会各界和群众举报。“小金库”专项整治工作小组办公室将严格按照件件有交待、事事有着落的要求,对所有举报线索进行核查。

 

十二、关于对“小金库”违法行为进行惩处的方式问题

根据我国现行的法律、法规,以及有关党的文件,目前主要的惩处方式有处理、行政处罚、党纪政纪处分以及组织处理。

处理:是指财政违法行为的执法主体对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施。《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为的处理措施基本可分为:

    1.责令改正(责令停止执行);

    2.调整有关会计账目(调整有关预算科目或预算级次);

    3.收缴应当上缴的财政收入;

    4.限期退还违法所得(限期退还被侵占的国有资产);

    5.追回有关财政资金(国家建设资金);

    6.暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项(核减或停止拨付工程投资);

    7.销毁非法票据或撤消非法账户。

 行政处罚:是指行政主体为达到对违法者予以惩戒,促使其以后不再犯,依法对行为相对人违反法律而尚未构成犯罪的行为,给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的具体行政行为。《行政处罚法》是该行为的法律规范。行政处罚种类主要包括:

 1.警告;

 2.通报批评;

 3.罚款;

 4.没收违法所得;

 5.公告。

 此外,根据《会计法》的规定,对违反《会计法》的有关会计人员,县以上人民政府财政部门有权吊销其会计从业资格证书。《注册会计师法》规定,省以上人民政府财政部门对违法会计师事务所或注册会计师有权暂停其执业、撤销会计师事务所、吊销注册会计师证书等。

 党纪政纪处分:是指党的机关、国家行政机关依法对违反党的纪律或行政纪律的中共党员、国家公务员,依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。

 《中国共产党纪律处分条例》对党员的纪律处分划分为:

  1.警告;

  2.严重警告;

  3.撤销党内职务;

  4.留党察看;

  5.开除党籍。

 《行政监察法》和《公务员法》规定,政纪(行政)处分包括:

1.警告;

2.记过;

3.记大过;

4.降级;

5.撤职;

6.开除。

实施行政处分的主体是监察机关和任命机关。

组织处理:根据中央有关文件精神,组织处理是指党组织按照干部管理权限,对涉嫌违反党纪的党员干部,进行必要的岗位、职务调整的组织措施。组织处理的方式有三种:

 1.停职,即暂时停止履行职务,检查反省问题;

 2.调整,即调离现工作岗位;

3.免职,即免去或者建议免去担任的党内外领导职务。以上组织处理方式可以单独使用,也可以合并使用。

 

十三、设立“小金库”违法行为处理处罚法律依据

经过多年的努力,我国财政的法制化建设取得了长远的发展与进步,依法行政、依法理财观念也已深入人心,已经对“小金库”发挥了巨大的威慑作用与惩治效果。

1.1999年修订后的《会计法》第四十二条规定:不依法设置会计账簿的;私设会计账簿的,由县级以上人民政府财政部门责令改正,可以对单位并处3000元以下5万元以下的罚款;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处2000元以上2万元以下的罚款;属于国家工作人员的,还应当由其所在单位或者有关单位给予行政处分。

2.2001年修订后的《税收征管法》第六十三条规定:纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证,或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入,或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报,不缴或者少缴应纳税款的,是偷税。对纳税人偷税的,由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金,并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

3.20052月起实施的《财政违法行为处罚处分条例》第十七条规定:单位和个人违反财务管理的规定,私存私放财政资金或者其他公款的,责令改正,调整有关会计账目,追回私存私放的资金,没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的,还应当给予记大过处分;情节严重的,给予降级或者撤职处分。

此外,对设立“小金库”违法行为进行处理、处罚、党纪政纪处分或组织处理,还涉及众多法律、法规或规定,如《行政处罚法》、《公务员法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令第281号)、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)、财政部审计署监察部 最高人民检察院《关于严肃追究扰乱财经秩序违法违纪人员责任的通知》《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发〔199629号)、中共中央纪委 监察部《关于印发<关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定>的通知》(中纪发〔20016号)、中共中央国务院《关于印发<党政机关厉行节约反对浪费条例>的通知》(中发〔201313号)、《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》(监察部令第19号)等。

 

十四、关于“小金库”案件移送问题

依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)、《财政监督检查案件移送办法》(财政部令第53号)移送。

(一)涉及党纪、政纪处分案件的移送

涉及党纪处分的移送按照《党章》及其他有关规定执行。

涉及政纪(行政)处分案件的移送部门或单位是任免机关或监察机关。需要说明的是按照《行政监察法》的规定,监察机关可以给予有违法违纪行为的监察对象行政处分,其中包括不是由监察机关任命的国家公务员的行政处分。

(二)涉及刑事责任案件的移送

相关法律、法规规定对违法行为构成犯罪的必须移送司法机关(包括公安机关和人民检察院)。其中,《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十八条明确规定:行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现贪污贿赂、国家工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为,涉嫌构成犯罪的,应当比照本规定及时将案件移送人民检察院。

此外,在最高人民检察院等单位联合下发的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》第五条规定,行政执法机关在工作中发现行政执法人员贪污贿赂、徇私枉法、玩忽职守以及徇私舞弊不移交刑事案件等职务犯罪线索,应依法及时向人民检察院移送。也就是说,涉嫌职务犯罪的案件向检察院移送外,其他涉嫌违法的案件应当向公安机关移送。

职务犯罪的行为主要包括:挪用公款,私分各种回扣、手续费,私分国有资产,玩忽职守导致国家财产损失,少征、不征税款致使国家损失,低价出让国有资产、使国有资产造成损失的等。

(三)不移送的法律责任。

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十六条规定,行政执法机关违反本规定,逾期不将案件移送公安机关的,由本级或者上级人民政府,或者实行垂直管理的上级行政执法机关,责令限期移送,并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重,给予记过以上的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 行政执法机关违反本规定,对应当向公安机关移送的案件不移送,或者以行政处罚代替移送的,由本级或者上级人民政府,或者实行垂直管理的上级行政执法机关,责令改正,给予通报;拒不改正的,对其正职负责人或者主持工作的负责人给予记过以上的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  对本条第一款、第二款所列行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员,分别比照前两款的规定给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  (四)案件移送基本程序。主要按《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的基本要求办理

十五、关于金融机构协作配合问题

“小金库”检查政策性强、技术难度大,金融机构的配合至关重要。要求金融机构协作配合的法律依据主要有:

《行政监察法》第二十一条规定:监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时,经县级以上监察机关领导人员批准,可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款;必要时,可以提请人民法院采取保全措施,依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。

《审计法》第三十三条规定:审计机关经县级以上人民政府审计机关负责人批准,有权查询被审计单位在金融机构的账户。

审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的,经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准,有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。

《财政违法行为处罚处分条例》第二十二条规定:财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时,经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准,可以向与被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况,可以向金融机构查询被调查、检查单位的存款,有关单位和金融机构应当配合。