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安徽省环保厅关于《安徽省生态环境保护工作职责(试行)》的解读
信息来源: | 发布时间:2017-04-06 | 点击:4066

 

 

 20161231日,省委办公厅、省政府办公厅以“皖办发〔201677号”文件印发了《安徽省生态环境保护工作职责(试行)》(以下简称《省生态环保工作职责》)。为使大家了解《省生态环保工作职责》出台的背景和有关规定,进一步明确工作定位,厘清工作职责,做好我省生态环境保护工作,现将有关情况说明如下:

      一、《省生态环保工作职责》出台的背景

    一是环保法律法规的要求。

    新《环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门,依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”

    《大气污染防治法》第五条“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”

    《水污染防治法》第八条“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内,对有关水污染防治实施监督管理。”

虽然新《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》对地方政府及其职能部门的工作职责作了规定,但仍很笼统,部门职责没有明确;同时也缺少对党委及其部门、审判和检察机关的有关规定。因此,我省有必要结合实际出台《省生态环保工作职责》。

    二是党中央生态文明建设决策部署的要求。

    党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局【经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设】,对生态文明建设和环境保护作出战略部署。其中五中全会提出,“坚持绿色发展,必须坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持可持续发展,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,加快建设资源节约型、环境友好型社会,形成人与自然和谐发展现代化建设新格局,推进美丽中国建设,为全球生态安全作出新贡献。加快建设主体功能区,发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。加大环境治理力度,以提高环境质量为核心,实行最严格的环境保护制度,深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”

    20154月,中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》,明确规定各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责。8月—9月,党中央、国务院出台了《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《环境保护督察方案(试行)》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》生态文明体制改革“16”系列重要文件,强化了生态环境保护责任追究。其中,《环境保护督察方案(试行)》主要是督察党委、政府和有关部门责任落实情况,即找问题;《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》是对各类未按要求履行环境保护职责的部门和人员进行责任追究。201571日习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议研究审议《环境保护督察方案(试行)》时强调,建立环保督察机制是建设生态文明的重要抓手,要强化环境保护党政同责和一岗双责的要求,对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。针对河北省环境保护督察试点,习近平总书记作出重要批示,要求继续开展环境保护督察工作,坚持问题导向,要在发现问题上下大气力,敢于动真格。

    2016722日中央全面深化改革领导小组第二十六次会议审议通过的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》提出,强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任,制定出负有生态环境保护监管职责部门的环境保护责任清单,明确各有关部门在工业污染防治、农业污染防治、城乡污水垃圾处理、国土资源开发环境保护、机动车船污染防治、自然生态保护等方面的环境保护职责,按照职责开展监督管理。要求管生产必须管环保,管发展必须管环保,形成齐抓共管的工作格局。

    2013年、2015年、2016年,国务院先后印发了“气十条”、“水十条”、“土十条”,其中“气十条”没有将有关工作任务明确到部门,而后来出台的“水十条”、“土十条”都对工作任务进行了具体分解。

    2016年中央对河北等16个省(区、市)环保督察情况看,都是按照法律法规和党中央国务院的有关要求,重点督察环保工作落实情况,查找党委、政府及有关部门的责任落实方面存在问题,进而进行追责。从督察反馈情况看:至201653日督察河北省反馈时,河北省已拘留123人,行政约谈65人,通报批评60人,责任追究366人;截至2016819日,2016年中央第一批8个督察组进驻结束,8个省(区)立案侦查203件,刑事拘留87人,约谈2103人,问责2735人。据了解,河北省根据中央环保督察组移交的问题线索,追责的党委、政府有关领导与部门人员的比例约为1:2,其中追责部门人员主要集中在发改和工信部门,另有部分在住建、国土、水利、环保等有关部门。

    从党中央、国务院生态文明体制改革“16”系列重要文件和有关要求,以及已经开展的环保督察情况看,我省亟需建立“党政同责”、“一岗双责”、“失职追责”的环境监管体系,因此,出台《省生态环保工作职责》势在必行。

    三是做好我省环保工作的客观需求。

    201512月,省委办公厅、省政府办公厅印发了《安徽省环境保护督察方案(试行)》,要求从2016年开始,每两年左右对各市督察一遍。从2016年我省对亳州等6市开展的环保督察情况看,各地存在的问题中,重视不够、职责不清较为普遍。首先,在环保工作上普遍存在贯彻落实环境保护决策部署不到位问题。一些领导干部不同程度存在重经济发展、轻环境保护的意识;部分市级领导干部和部门负责人对环保岗位责任认识不清,任务执行不到位;个别部门、少数领导干部存在推诿、敷衍或不作为的现象。其次,地方党委政府及有关部门环保责任落实还有差距。一些地方党委在会议研究方面比例明显偏少,2014年以来,某市市委中心组自开展的43次学习中仅1次涉及生态环保内容,某市召开的94次市委常委会中仅5次涉及环保工作;一些地方未能将环保主体责任层层压实,部门协调不畅,有关环保决策事项落实不到位,逾期未完成环保重点工作任务现象较为普遍;个别地区贯彻上级生态环保决策部署流于形式、工作落实不到位。再次,一些部门落实环境保护责任缺失。如某市港口码头及物料堆场监管不到位,有关部门相互推诿,堆场底数不清。某市各类码头布局无序,环境治理措施缺失等。

省环保督察发现存在这些问题的原因之一,就是各级党委、政府及有关部门生态环保工作分工不具体,责任不明确,没有真正形成生态环保工作齐抓共管的局面。另一方面,我省多年来环境执法力度大,行政处罚案件多,但问责案例很少。这“一多一少”现象多年没有改变,主要原因就是没有建立完善的环境监管体系,部分环保工作“帽子底下没人”。可见,我省出台《省生态环保工作职责》的需求十分迫切。

    另外,201387日,甘肃省以省长令形式在全国率先出台《甘肃省环境保护监督管理责任规定》,明确政府及有关部门环境保护责任。之后,江苏省、内蒙古自治区等省、自治区也出台了类似责任规定。至2016年底,全国已经有18个省(区、市)出台了环境保护“党政同责”、“一岗双责”的有关规定,应该说出台《省生态环保工作职责》也是大势所趋。

    二、《省生态环保工作职责》出台的过程和意义

   (一)出台过程。20157月,省政府要求省环保厅牵头起草《省生态环保工作职责》文稿。之后,学习借鉴了湖南、河北、江苏、内蒙古等地经验做法,起草了征求意见稿,先后征求了省委组织部、省委宣传部、省编办、省高院、省检察院、省发展改革委等34个单位以及各市意见,收到反馈意见建议192条。经过反复修改完善,完成了《省生态环保工作职责》送审稿。经省政府常务会、省委常委会分别审议,20161231日,省委办公厅、省政府办公厅以皖办发〔201677号印发。

   (二)出台意义。出台《省生态环保工作职责》,既是贯彻落实有关法律法规和党中央的决策部署,也是为了明晰各级党委、政府及其职能部门的生态环境保护责任,推进全省环保工作的客观需求。历年来,环保部门在环境保护方面既是单打独斗,又是无限责任,无论哪里出现生态环境破坏事故、发生污染事件,环保部门人员都会被问责。《省生态环保工作职责》将各方生态环境保护职责细化以后,必将为推进党政同责、一岗双责,形成环境保护合力,破解只要污染就拿环保人员问责的问题,推进形成多元共治的环境治理体系发挥积极的制度保障作用。只有党委政府及相关职能部门真正聚焦环境质量,层层传导压力,逐级压实责任,就一定能够促进全省环境质量持续改善。

   《省生态环保工作职责》的出台,标志着我省“管发展必须管环保、管生产必须管环保”的生态环境保护工作责任体系正在形成,对于解决地方和部门落实生态环境保护“党政同责”、“一岗双责”重视不够,工作压力传导不畅,工作效果逐级衰减等问题;厘清党委及其职能部门、政府及其职能部门,以及法院、检察院在生态环境保护方面的职责,牢固树立“有权必有责、失职必追责”的意识具有重要意义。

      三、《省生态环保工作职责》的主要内容

    《省生态环保工作职责》采取条目式结构,分别明确了各级党委政府、党委职能部门、政府职能部门、审判和检察机关的职能,以及工作要求等作出规定。《省生态环保工作职责》共分五个部分:

    一是各级党委政府生态环境保护工作责任。该部分分别规定了各级党委、县级以上政府、乡镇政府(街道办事处)、开发区管委会四个方面的环保责任。

     《省生态环保工作职责》明确党委要切实加强对生态环境保护工作的领导,完善考核评价机制和责任追究机制,加大追责力度,严格实行“一票否决”,体现了中央关于生态环境保护“党政同责”、“一岗双责”制度要求。

    《省生态环保工作职责》明确政府要统筹抓好大气、水、土壤等环境污染防治,督促有关部门依法履行监管职责,切实将《环境保护法》有关“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的规定落在实处。

   《省生态环保工作职责》针对目前全省乡镇和开发区普遍存在着环境问题突出、环境监管力量薄弱等现象,专门规定了乡镇政府(街道办事处)、开发区管委会的工作职责,建立并实行“网格化”环境监管体系,实行环境管理“扁平化”,有助于减少环境监管的空白点和盲点。

    二是党委职能部门生态环境保护工作责任。该部分对党委的纪律检查机关、组织部门、宣传部门、机构编制部门四个部门明确环保责任。

     1.突出纪律检查部门对在生态环境损害方面存在责任的党员领导干部进行追责的职能,对履职缺位、不作为、乱作为进行执纪问责,形成震慑。

    2.突出组织部门“党管干部”的职能作用,发挥其实施考核评价、奖惩任用和干部教育中的作用,以考核工作倒逼党政领导班子及其成员责任担当,依法履职。

    3.突出宣传部门的“喉舌作用”,促进全社会努力形成“保护环境、人人有责”良好风尚,营造舆论环境和社会氛围,发挥积极引导作用。

    4.明确机构编制管理部门推进环保行政管理体制改革的要求,指导完成省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革工作,完善环保部门职责界定工作。

    三是政府职能部门生态环境保护工作责任。“政府职能部门生态环境保护工作职责”是《省生态环保工作职责》的主要内容,占据三分之二的篇幅。该部分包括发展改革等30个部门责任,其中政府组成部门21个,非组成部门9个【国有资产监管机构、统计部门、工商部门、新闻出版广电部门、质量技术监督部门、安全生产监管部门、政府法制机构、气象部门、能源部门】。该部分内容是依据法律法规和规章规定,结合各部门“三定方案”,逐项明确了其在生态环境保护方面的具体责任,特别是对于气象、能源等生态环境保护息息相关的部门也对其明确了相应职责。

    四是审判和检察机关生态环境保护工作责任。该部分对审判机关和检察机关的环保职责进行了明确。生态环境保护环境行政执法离不开司法机关的有效监督和配合,为落实环保部、公安部、最高检和最高法院关于行政执法与刑事司法的有效衔接的各项规定,《省生态环保工作职责》专门对审判机关和检察机关的生态环境保护职责作出规定,加大对涉嫌环境犯罪的查处力度,严厉打击污染环境、破坏生态资源的犯罪行为。

    五是工作要求。《省生态环保工作职责》明确生态环境保护工作实行“党政同责”、“一岗双责”,要求建立“属地管理、分级负责”,“权责一致、终身追究”的责任体系。明确了主要领导是生态环境保护工作第一责任人,对生态环境保护工作负全面领导责任,分管生态环境保护工作的领导班子成员负直接领导责任。部门负责人对业务工作范围内的生态环境保护工作负直接责任。

   《省生态环保工作职责》强调部门协作,形成合力,同时要求,相关职能部门对于履职过程中发现不属于本部门管辖的环境问题,应当及时移送至有权部门处理,并记录在案;需要联合执法的,主管部门牵头,有关部门应当积极配合。《省生态环保工作职责》同时明确,法律法规对党委、政府及有关部门生态环境保护职责另有规定的,从其规定。各地可以结合本地机构设置等实际情况,依法对有关部门生态环境保护职责作出调整。